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首部“能源法”拟提请人大审议 十七年几经易稿仍存分歧和挑战

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  作者: 马晨晨

  [ “能源是近年来我国变化最快的领域之一。立法的速度,很难追得上行业发展的速度。我个人认为,距离能源法颁布还有很长一段时间。即便现在进入立法程序,也会在审议中不断进行修改。”林伯强对第一财经记者称。 ]

  国务院日前公开的2022年度立法工作计划显示,能源法草案被纳入16件拟提请全国人大常委会审议的法律案,引发业界广泛关注。

  早在2005年,我国便启动了能源法的制定工作。作为一部系统性法律,能源法对于统筹国家能源发展有重要意义。2007年12月、2020年4月,能源法曾陆续发布两版征求意见稿,均被视为能源法或即将面世的重要信号。然而,历经十七年,这部法案却因诸多因素始终未能成型。

  今年能源法草案首次列入“拟提请全国人大常委会审议的法律案”名单。这是否意味着能源法将很快正式颁布?它对于我国能源发展有何影响?

  多位专家告诉第一财经记者,我国虽然相继出台了电力法、煤炭法、节约能源法、可再生能源法、石油天然气管道保护法、核安全法等单行法律,但仍存在能源基础法律缺位、各单行法及政策文件间冲突、能源市场监管缺位等问题。制定能源法,正是为了解决上述问题。然而,目前业界对于能源法的修改意见还存在一定分歧。按照法定程序,即便进展顺利,距离正式颁布尚需一至两年。

  十七年几经易稿

  2005年,基于我国能源供需问题突出,原国家能源领导小组办公室牵头成立了由15个部委和机构组成的能源法起草组,起草组下设专家组,开始起草第一版能源法草案。

  从高层决策到研究起草,仅用了两年的时间,能源法(征求意见稿)于2007年底向社会公布。2008年,上述起草组及常驻专家、秘书处陆续解散,《能源法(送审稿)》由国家发改委提交至当时的法制办,由法制办向各界征求意见。

  在此期间,能源法立法工作多次被列入立法计划,但是能源法草案一直未能从国务院走出,进入全国人大常委会审议。

  2016年,国家能源局成立研究修改小组,多次组织有关部门、企业、专家召开研讨会,形成能源法(送审稿)修改稿,并于当年11月报送至当时的国务院法制办。不过,该版能源法草案没有对外公开的文本。

  2020年,国家发改委、能源局组织成立专家组和工作组对能源法(送审稿)修改稿进行修改和完善,当年4月发布能源法(征求意见稿),多处体现了能源改革和产业趋势的新方向。

  华北电力大学能源互联网研究中心主任曾鸣曾在接受第一财经记者采访时表示,能源法的颁布,能够促进可再生能源法、电力法等相关能源领域法律加速修改和完善,最终促进中国能源朝着市场化、清洁化、智能化、综合化的方向发展。

  2021年,能源法草案未被列入国务院立法工作计划。对此,全国人大代表、阳光电源董事长曹仁贤等代表委员曾在当年两会期间提出加快制定完善并颁布实施能源法的建议。

  曹仁贤当时对第一财经记者表示,作为为能源高质量发展建坐标、指方向的纲领性上位法的能源法长期缺位,使能源单行法之间缺乏统一协调,也无法处理能源四个革命、能源结构优化发展进程中的各种问题。特别是我国提出碳中和目标以后,以清洁低碳、安全高效为宗旨的能源战略,必须要有更高层面的能源法来统领。

  有望首次“走出”国务院

  作为自2005年即持续参与能源法历次起草、修改专家工作的学者,中国法学会能源法研究会副秘书长、北方工业大学能源法研究中心主任陈兴华告诉第一财经,今年能源法有望首次“走出”国务院,这具有一定的标志性突破意义。

  2022年5月,全国人大常委会2022年度立法工作计划显示,能源法草案被纳入24件初次审议的法律案,列第21位。

  2022年7月,国务院2022年度立法工作计划显示,能源法草案被纳入16件拟提请全国人大常委会审议的法律案,列第8位。

  陈兴华表示,之所以说“有望”,是因为准确讲,只有全国人大常委会正式公布审议议程,才算是真正“走出”国务院。全国人大常委会会议通常每两个月举行一次。即便一切顺利,能源法草案走完这一系列程序也需要一至两年时间。

  同时,多位业界人士指出,目前我国能源法还面临新老问题交叠的挑战,立法进程需要破除更多障碍。

  值得注意的是,除能源法以外,矿产资源法修订草案也出现在16件拟提请全国人大常委会审议的法律案之列。同时,生态保护补偿条例、碳排放权交易管理暂行条例、放射性同位素与射线装置安全和防护条例,均属于国务院2022年拟制定、修订的行政法规。业界认为,这将促进我国能源资源领域进一步规范立法,完善权责配置,提高立法效果。

  专家称分歧仍存

  过去十余年间,能源法数次易稿,多位专家表示,争议的焦点主要集中在三个方面:一是能源法的定位不甚清晰。能源法既是基本法,也是协调法,既要解决单行法之间内容调节不到的问题,也要注意不能与其产生冲突,同时还要追求规范性和稳定性,因此在立法模式上需要谨慎确立思路。

  二是能源形势变化较快。过去数年间,我国从原有的依赖化石能源逐渐过渡到清洁能源替代的路径,国内及国际能源形势发生了很大转变。在此期间,能源法需要综合技术、资源、资本、环境容量等全要素,结合最新形势,制定实现能源产业高质量发展的战略。

  三是协调各主管部门机构的职责,以及不同集体的利益关系。能源产业的外延广泛,除了涉及煤、电、油、核、可再生能源等产业,还与能源节约等产业具有密切关系。同时,目前涉及能源工作的主管部门较多,存在能源政策职能过于分散的现象,如何清晰划分、统一权责也存在争议。

  2020年4月,能源法征求意见稿一经发布,就面临社会各界的关注。有机构提出,相关条款以宏观政策和方向指导为主,具体操作性条款较少。对于可再生能源消纳制度、可再生能源补贴、油气管网和电力管网公平开放等业界关注的热点问题规定较为笼统,存在较多约定不明确、有待澄清之处,需要在后续立法工作中予以修改完善。

  陈兴华分析称,当前,碳达峰碳中和已经成为经济社会发展的一件大事,相应的碳中和立法也被相关部门提上研究议程。能源问题之于碳达峰碳中和的重要性无需多言,那么,能源法和碳中和法之间关系究竟如何?既然能源法始终无法解决能源管理部门等体制问题,那么,碳中和法是不是可以替代能源法有关能源结构调整等方面的功能?

  “能源是近年来我国变化最快的领域之一。立法的速度,很难追得上行业发展的速度。我个人认为,距离能源法颁布还有很长一段时间。即便现在进入立法程序,也会在审议中不断进行修改。”厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强对第一财经记者称。

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责任编辑:周唯

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